El juego de unos pocos privilegiados: excepciones al arancel

La política arancelaria es uno de los pilares de toda política comercial. En el caso de Argentina, está plasmada principalmente a través del Arancel Externo Común (AEC) del MERCOSUR. Como se explicó acá, los cuatro miembros del bloque (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) tienen, en teoría, el mismo arancel a la importación para los más de 10.300 códigos arancelarios (“productos”) del nomenclador. En la práctica, la situación, como ya sabemos, es distinta.

En esta nota nos centraremos en dos mecanismos que tiene Argentina para realizar excepciones a ese AEC. Es decir, dos formas que tiene el país para aplicar en la práctica, de manera “transitoria”, un arancel distinto al que debería según lo que indica el AEC.

Por un lado, existe la Lista Nacional de Excepciones (LNE, por sus siglas), un mecanismo que permite a los cuatro países realizar excepciones al AEC, tanto a la baja (tener un arancel menor al AEC) como a la suba (tener un arancel mayor al AEC). Argentina y Brasil tienen 100 cupos, Uruguay 225 y Paraguay 649. Por otro lado, existe la Lista de Elevo Transitorio (LET), mecanismo similar a la LNE pero con dos grandes diferencias: solo permite excepciones al alza (tener arancel mayor al AEC), y solo la usa Argentina (100 cupos), puesto que los demás países nunca la internalizaron.

La gran ventaja de estas listas es que permiten realizar bajas y subas arancelarias en sectores estratégicos, de manera unilateral y rápida, sin necesidad de conseguir el consenso de los demás países (una de las trabas que ha impedido avanzar al Mercosur y que es objeto de debate actualmente entre sus miembros).

Por ejemplo, utilizando la LNE, Argentina puede acceder a la importación de acero inoxidable, que no se produce localmente y constituye un insumo de significativa relevancia para una amplia cantidad de sectores industriales. Si no se tuviera esta posibilidad, los importadores deberían pagar alrededor de 12% de arancel para acceder a este insumo, lo que repercutiría negativamente en la competitividad de sus productos, tanto en el mercado local como en el internacional. En el caso de la LET, hay una amplia heterogeneidad de productos, pero se pueden resaltar los neumáticos y herbicidas (se habló de ellos en esta nota), que gozan de una protección del 35% desde 2013, cuando el AEC es de 14/16%.

Sin embargo, la ventaja de mayor flexibilidad que permiten estas listas tiene como contrapartida tres grandes problemas para su conformación. En primer lugar, los productos que ingresan a las listas se quedan allí por un largo tiempo, por lo que el cambio en el arancel no es transitorio sino permanente. Para ilustrar esto vale notar que de los productos que fueron incluidos en la LET en 2014, aproximadamente el 78% de ellos sigue estando en 2021. Todas las empresas están preparadas para recibir inmediatamente una mejora arancelaria, pero nunca están dispuestas a regresar al estadio anterior.

En segundo lugar, teniendo en cuenta que son decisiones que pueden beneficiar o perjudicar a empresas y consumidores locales, es problemático que la inclusión de productos en las listas se tome sin dar a conocer los motivos o fundamentos. Por ejemplo, en el decreto publicado el 6 de mayo de 2021, hay 4 productos farmacéuticos que ingresan a la LNE con subas arancelarias (3 de ellos suben de 0% a 14%) y resulta muy difícil comprender los motivos de su inclusión, más aún en el contexto de una pandemia. Esto dificulta el análisis posterior, cuando se desee evaluar los efectos de esta suba/baja arancelaria y de la conveniencia de mantenerla o reemplazarla por otros productos. Como no se conoce qué motivó la inclusión de un producto en la LNE o LET, con el tiempo se complejiza el análisis de las listas, ya que cuando se da un recambio de autoridades o analistas se pierde la información relevante que llevó a tomar esa decisión y se dificulta la revisión posterior ante un cambio de política o circunstancias.

Para ser concretos, hay productos que están desde 2013 en LET y nadie puede decir por qué se incluyeron, como cepillos de dientes, encendedores, garrafas para gases de aire acondicionado, herbicidas, entre otros. Cuando se trata de insumos, la suba del arancel perjudica la competitividad aguas abajo, mientras que, en el caso de bienes finales, encarecen el producto que enfrenta el consumidor. Del otro lado de la vereda, hay insumos que son utilizados por pequeñas y medianas empresas, con grandes volúmenes de importación, y en donde todavía no se ha avanzado con la rebaja del arancel por LNE (por ejemplo, papel estucado, sin producción local en gramajes de menos de 200 gramos por metro cuadrado). En otras palabras, hay en cola de espera insumos sin producción local con aranceles elevados y cuya baja podría mejorar significativamente la competitividad de diversas industrias.

En tercer lugar, y como consecuencia de estos dos problemas, se genera espacio para el lobby de grandes actores económicos, que tienen incentivos a luchar por un lugar en estas listas y obtener un beneficio fácil, seguro y de largo plazo, desincentivando otro tipo de mejoras competitivas como la inversión o la mejora de los procesos productivos y la calidad. Es común que las empresas pidan beneficios en estas listas a cambio de una inversión local, pero muchas veces las inversiones no se concretan (o se podrían haber concretado sin el costo de subir aranceles) y los beneficios quedan. Dotar de una mayor transparencia a este proceso promovería a una mejor selección de productos en cada lista y, por lo tanto, dificultaría la permanencia sostenida de beneficios injustificados.

En conclusión, en la actualidad, pese a que las listas de excepción constituyen una gran herramienta para la política comercial Argentina, la ausencia de transparencia y comunicación sobre la toma de decisiones dificulta la gestión de la herramienta y, por ende, su análisis. Hay que avanzar en una mejor organización de la administración de estas listas, pero no solo en el plano de la transparencia, sino también en la eliminación de excepciones que no tienen ningún tipo de sustento.

*Agradezco a Federico Bernini por su colaboración y comentarios en la elaboración de esta nota

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